공공기여 제도와 관련해 주목할 변화는 2021년 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제52조의2의 신설이다. 개정 법률은 일정한 지구단위계획에서 개발이익에 상응하는 공공시설등의 부지 제공 또는 직접 설치를 규정하고, 구역 안의 공공시설등이 충분한 것으로 인정되는 경우에는 법률이 정한 요건 아래 구역 밖 사업에 필요한 비용을 납부하는 방식으로 갈음할 수 있도록 했다. 같은 해 7월 6일 시행령 개정에서는 제42조의3 제2항 제12호부터 제15호까지가 삭제되고, 제46조의2가 신설돼 비용 납부의 세부기준이 마련됐다.
이러한 법령 변화를 단순히 ‘시행령의 현금 기부채납 조항을 법률로 옮겼다’고 단정하는 것은 주의가 필요하다. 법률상 표현은 ‘현금 기부채납’보다는 ‘공공시설등의 설치비용을 납부하는 것으로 갈음’이며, 구역 내 공공시설등의 충분성 등 법정 요건을 충족해야 한다. 따라서 ‘공공시설등 설치비용 납부 제도를 법률에 명문화하고, 시행령에 집행기준을 마련했다’고 설명하는 편이 더 정확하다.
현대차 GBC 사업은 이 법 개정 전부터 진행됐다. 서울시 자료에 따르면 GBC의 도시관리계획 변경 사전협상은 2016년 2월 완료됐고, 2019년 6월 도시관리계획 변경 결정 고시, 같은 해 12월 공공기여 이행 협약이 체결됐다. 당시 공개자료는 약 1조 7,491억원 규모의 공공기여 계획과 현대차가 관련 공공사업을 직접 설치·제공하는 이행방식을 설명한다. 따라서 GBC 사례를 2021년 신설 조항에 따른 현금 납부 사례로 바로 분류하기보다는, 당시 협약서와 도시관리계획 결정 내용을 확인해 실제 이행방식과 법적 근거를 구분해 살펴볼 필요가 있다.
핵심요약
·2021년 1월 12일 법률 제17898호로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제52조의2가 신설됐다. 이 조항은 일정한 지구단위계획에서 공공시설 등의 부지 제공·직접 설치를 원칙으로 하면서, 요건을 충족하면 구역 밖 사업에 필요한 비용 납부로 갈음할 수 있는 근거를 법률에 두었다.
· 관련 시행령 제42조의3 제2항 제12호부터 제15호까지는 2021년 7월 6일 삭제됐다. 같은 날 시행령 제46조의2(공공시설등의 설치비용 납부 등)가 신설돼 법률 제52조의2의 집행 기준을 구체화했다.
·따라서 ‘시행령의 현금 납부 조항을 그대로 법률로 옮겼다’고 단정하기보다는, ‘공공시설등 설치비용 납부 제도를 법률에 명문화하고 시행령에 세부기준을 마련했다’고 표현하는 편이 안전하다.
·GBC는 2016년 서울시와 사전협상을 완료했고, 2019년 도시관리계획 변경 고시 및 공공기여 이행 협약을 거쳤다. 공개자료상 당시 공공기여는 서울시가 제시한 공공사업을 현대차가 직접 설치·제공하는 방식이 중심이었다. 따라서 GBC의 공공기여 전체를 2021년 신설 조항에 따른 ‘현금 납부’로 표현하면 부정확할 수 있다.
1. 제도개정의배경과추진경위
지구단위계획을 통해 용도지역 변경이나 도시계획시설 결정 변경 등으로 개발이익이 발생하는 경우, 공공성을 확보하기 위해 공공시설·기반시설 등을 제공하도록 하는 공공기여 제도가 활용돼 왔다. 다만 공공기여의 제공 방식, 구역 밖 기반시설에 대한 활용, 비용 납부의 요건 및 사용처를 법령 체계에서 어떻게 규정할 것인지가 제도 개선의 쟁점이었다.
2021년 개정은 국토계획법 제52조의2를 신설해 공공시설등의 설치비용에 관한 기본 근거를 법률에 두고, 구역 안의 공공시설등이 충분한 경우 등 일정한 요건 아래 구역 밖의 사업에 필요한 비용을 납부하는 방식도 규정했다. 이후 2021년 7월 6일 시행령 개정으로 제46조의2가 신설돼 충분성 판단, 비용 산정, 납부 시기 등의 세부 기준이 마련됐다.
2. 개정전후법령연혁
시점
법령 변화
의미
2021.1.12 공포 (법률 제17898호)
국토계획법 제52조의2 신설
공공시설등의 제공 및 일정 요건에서 설치비용 납부로 갈음하는 기본 근거를 법률에 규정
2021.7.6 시행령 개정
시행령 제42조의3 제2항 제12~15호 삭제
기존 지구단위계획 수립기준 관련 조항 삭제
2021.7.6 시행령 개정
시행령 제46조의2 신설
설치비용 납부 시 공공시설 충분성 판단, 비용 산정, 납부시기 등 세부기준 규정
2019.6~12 GBC
도시관리계획 변경 고시 및 공공기여 이행 협약
GBC의 공공기여 이행방식을 구체화. 2021년 법 개정 이전의 사업이므로 당시 적용 근거를 별도로 판단해야 함
3. 2021년신설국토계획법제52조의2의법적문구
아래는 공공기여의 제공 방식 및 비용 납부와 직접 관련되는 제1항·제2항의 핵심 문구 발췌다. 전체 조문과 적용 요건은 국가법령정보센터 원문을 확인해야 한다.
제52조의2(공공시설등의 설치비용 등) 제1항 중 핵심 부분 “…토지가치 상승분 …의 범위에서 지구단위계획으로 정하는 바에 따라 해당 지구단위계획구역 안에 … 공공시설등의 부지를 제공하거나 공공시설등을 설치하여 제공하도록 하여야 한다.”
제2항의 핵심 문구
“제1항에도 불구하고 … 해당 지구단위계획구역 안의 공공시설등이 충분한 것으로 인정될 때에는 해당 지구단위계획구역 밖의 관할 … 시 또는 군에 지구단위계획으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 사업에 필요한 비용을 납부하는 것으로 갈음할 수 있다.”
핵심은 ‘현금 기부채납’이라는 표현보다 법률상 용어인 ‘공공시설등의 설치비용을 납부하는 것으로 갈음’에 있다. 또한 제52조의2 제2항은 아무 사업이나 현금 납부로 대체할 수 있도록 한 일반 규정이 아니다. 법률에 열거된 사업, 구역 내 공공시설등의 충분성 인정, 지구단위계획 및 시행령상 요건 등을 충족해야 한다.
4. 개정전시행령조항은무엇이었나?
시행령 제42조의3 제2항 제12호부터 제15호까지는 2021년 7월 6일 삭제됐다. 다만 이 사실만으로 해당 조항들을 ‘현금 납부를 직접 허용한 조항’이라고 표현하면 안 된다. 국가법령정보센터의 현행 조문은 해당 호를 삭제된 것으로 표시하며, 2021년 개정 이후 비용 납부의 세부기준은 시행령 제46조의2에 규정돼 있다.
따라서 블로그에서는 ‘기존 시행령 제42조의3 제2항 제13호가 현금 기부채납을 허용했고, 이를 그대로 법률로 상향했다’고 단정하기보다, ‘관련 시행령 조항이 삭제되는 한편, 법률 제52조의2가 신설되고 시행령 제46조의2가 마련됐다’고 서술하는 것이 정확하다. 개정 전 조문의 개별 문구 및 법률 개정안의 제안이유·검토보고서를 더 대조해야 ‘상향 입법’의 정확한 범위를 확정할 수 있다.
5. 현대차 GBC 사업추진경위
시점
추진 경위
2014년
현대차그룹이 서울 강남구 삼성동 옛 한국전력 부지를 매입.
2015~2016년
국제교류복합지구 및 GBC 개발을 위한 도시관리계획 변경 사전협상 진행. 서울시 자료는 사전협상 완료 시점을 2016년 2월로 정리.
2019년 5월
서울시 도시·건축공동위원회가 국제교류복합지구 지구단위계획 및 GBC 부지 특별계획구역 세부개발계획을 수정가결.
2019년 6월
도시관리계획 변경 결정 고시. 서울시는 영동대로 지하공간 복합개발, 잠실주경기장 리모델링 등 9개 사업, 약 1조 7,491억원 규모의 공공기여 계획을 발표.
2019년 11~12월
GBC 건축허가 및 공공기여 이행 협약 체결. 공개 보도에 따르면 협약은 현대차가 공공기여 사업을 직접 설치·제공하고, 설계·공사감리 등은 서울시 위탁 방식으로 진행하는 세부 절차를 다룸.
2020년 5월
GBC 착공.
2025년~2026년
사업계획 변경 제안에 따른 추가협상이 진행됐으며, 서울시는 2026년 4월 현대자동차부지 특별계획구역 세부개발계획 변경안을 수정가결했다고 발표.
6. GBC와 2021년법개정의관계: 무엇을단정할수있나?
GBC의 2019년 공공기여 이행 협약은 2021년 국토계획법 제52조의2 신설보다 앞선다. 따라서 GBC의 당시 공공기여 약정이 제52조의2에 근거해 체결됐다고 볼 수는 없다. 협약 보도자료는 공공기여 사업을 현대차가 직접 설치·제공하는 방식을 중심으로 설명한다.
이 점은 ‘GBC가 2015년부터 현금 공공기여를 약정했다’는 표현을 사용할 때 특히 중요하다. 공개자료에서 확인되는 것은 2016년 사전협상 완료, 2019년 도시관리계획 변경 고시 및 공공기여 이행 협약이다. 협약에 현금 납부가 명시됐는지, 또는 공공기여 총액을 산정한 뒤 서울시가 정한 공공사업을 직접 시행·제공하기로 한 것인지는 협약서 원문과 결정고시를 확인해야 한다. 현재 확인 가능한 공개 보도만으로 GBC의 공공기여 전체를 ‘현금 납부’라고 단정하는 것은 피하는 것이 좋다.
민원인 - 도로 등으로 분리된 둘 이상의 필지로 구성된 「주택법」 상 하나의 주택단지인 경우, 해당 주택단지의 필지 전체를 하나의 대지로 보아 용적률을 구할 수 있는지 여부(「건축법」 제2조제1호 단서 등 관련)
안건번호25-0663
회신일자2025-12-17
1. 질의요지
「건축법」 제56조에서는 “용적률”을 대지면적에 대한 연면적(대지에 건축물이 둘 이상 있는 경우에는 이들 연면적의 합계로 함)의 비율로 규정하고 있고, 같은 법 제2조제1호 단서 및 같은 법 시행령 제3조제1항제4호에서는 「주택법」 제15조에 따른 사업계획승인을 받아 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건축하는 경우 같은 법 제2조제12호에 따른 주택단지는 둘 이상의 필지를 하나의 대지로 할 수 있다고 규정하고 있는바,
도로 등으로 분리된 둘 이상의 필지가 「주택법」 제2조제12호 본문에 따른 하나의 주택단지에 해당하는 경우(각주: 해당 주택단지를 분리하는 도로 등이 「주택법」 제2조제12호 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설이 아님을 전제함.), 「건축법」 제56조에 따른 용적률의 기준을 적용할 때 해당 주택단지의 필지 전체를 하나의 대지로 보아 용적률을 구할 수 있는지?
2. 회답
이 사안의 경우, 「건축법」 제56조에 따른 용적률의 기준을 적용할 때 해당 주택단지의 필지 전체를 하나의 대지로 보아 용적률을 구할 수 있습니다.
3. 이유
먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 이 사안은 「주택법」 제15조에 따른 사업계획승인을 받아 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건축하는 경우로서, 해당 주택단지가 도로 등으로 분리되어 있으나 같은 법 제2조제12호 단서에 따른 별개의 주택단지로 나뉘지 않는 하나의 주택단지임을 전제하고 있는바, 「건축법」 제2조제1호 단서 및 같은 법 시행령 제3조제1항제4호에 따라 둘 이상의 필지를 하나의 대지로 할 수 있는 토지인 “「주택법」 제2조제12호에 따른 주택단지”에 해당하므로, 「건축법」 제56조에 따라 용적률을 구할 때 해당 주택단지를 구성하고 있는 둘 이상의 필지를 하나의 대지로 할 수 있음이 문언상 명확합니다.
그리고 「건축법」 제2조제1호의 “대지”는 건축물이 건축될 수 있는 토지로서 이 사안에서의 같은 법 제56조에 따른 용적률의 기준 외에도 같은 법 제55조에 따른 ‘대지면적에 대한 건축면적의 비율’인 건폐율, 같은 법 제44조에 따른 대지와 도로의 접도의무 및 같은 법 제58조에 따른 대지의 공지 기준 등 「건축법」 전반에 적용되는 기본적인 개념인바, 같은 법 제2조제1호 단서 및 같은 법 시행령 제3조제1항제4호에서 「주택법」 제2조제12호에 따른 주택단지의 경우에는 둘 이상의 필지를 하나의 대지로 할 수 있다고 규정하고 있음에도 불구하고 해당 필지들을 하나의 대지로 할 수 없다고 보아 주택단지를 구성하고 있는 각각의 필지별로 용적률을 구하여야 한다고 해석한다면, 「건축법」 상의 “대지”에 관한 다른 규정들의 적용 관계에도 영향을 미칠 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 「건축법」 제56조에 따른 용적률의 기준을 적용할 때 해당 주택단지의 필지 전체를 하나의 대지로 보아 용적률을 구할 수 있습니다.
<관계 법령> 건축법 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “대지(垈地)”란「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따라 각 필지(筆地)로 나눈 토지를 말한다. 다만, 대통령령으로 정하는 토지는 둘 이상의 필지를 하나의 대지로 하거나 하나 이상의 필지의 일부를 하나의 대지로 할 수 있다. 2. ～ 21. (생 략) 제56조(건축물의 용적률) 대지면적에 대한 연면적(대지에 건축물이 둘 이상 있는 경우에는 이들 연면적의 합계로 한다)의 비율(이하 “용적률”이라 한다)의 최대한도는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제78조에 따른 용적률의 기준에 따른다. 다만, 이 법에서 기준을 완화하거나 강화하여 적용하도록 규정한 경우에는 그에 따른다.
건축법 시행령 제3조(대지의 범위) ① 법 제2조제1항제1호 단서에 따라 둘 이상의 필지를 하나의 대지로 할 수 있는 토지는 다음 각 호와 같다. 1. ～ 3. (생 략) 4. 「주택법」 제15조에 따른 사업계획승인을 받아 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건축하는 경우: 같은 법 제2조제12호에 따른 주택단지(이하 “주택단지”라 한다) 5.·6. (생 략)
주택법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. ～ 12. (생 략) 12. “주택단지”란 제15조에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인을 받아 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건설하거나 대지를 조성하는 데 사용되는 일단(一團)의 토지를 말한다. 다만, 다음 각 목의 시설로 분리된 토지는 각각 별개의 주택단지로 본다. 가. 철도·고속도로·자동차전용도로 나. 폭 20미터 이상인 일반도로 다. 폭 8미터 이상인 도시계획예정도로 라. 가목부터 다목까지의 시설에 준하는 것으로서 대통령령으로 정하는 시설 13. ～ 29. (생 략)
① 「주택법 시행령」(이하 “영”이라 한다)제5조제1항제1호에서 “국토교통부령으로 정하는 도로”란 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제9조제3호에 따른 주간선도로, 보조간선도로, 집산도로(集散道路) 및 폭 8미터 이상인 국지도로를 말한다.<개정 2019. 7. 2.>
②영제5조제2항제1호에서 “국토교통부령으로 정하는 기준”이란 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 것을 말한다.<신설 2019. 7. 2.>
