지구단위계획 주민제안의 토지면적 동의 요건

 

지구단위계획을 주민이 제안하려면 제안 대상 토지 면적(국·공유지 제외)의 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자 동의를 받아야 합니다. 근거는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 국토계획법) 제26조와 같은 법 시행령 제19조의2 제2항 제2호입니다.

이 글은 두 조문의 원문을 먼저 확인하고, 실제 제안서를 준비할 때 동의율을 어떻게 계산하고 어디까지 동의를 받아야 하는지를 정리합니다. 핵심은 세 가지입니다.

•  사람 수가 아니라 토지 면적 기준으로 3분의 2 이상

•  국·공유지는 분모(대상 토지 면적)에서 제외

•  동의 대상은 지구단위계획구역 안의 토지만 해당(법제처 2024. 6. 19. 회신 24-0343)

 

 

1. 법령 문구

법률은 제안할 수 있는 사항과 위임 근거를 정하고, 구체적인 동의 비율은 시행령이 정합니다. 아래 원문은 국토계획법 [시행 2024. 8. 7.] 법률 제20234호, 시행령 [시행 2025. 1. 21.] 대통령령 제35221호 기준입니다.

국토계획법 제26조(도시·군관리계획 입안의 제안)

① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다.

1. 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항

2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항

3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도지구의 지정 및 변경에 관한 사항 가. 개발진흥지구 중 공업기능 또는 유통물류기능 등을 집중적으로 개발·정비하기 위한 개발진흥지구로서 대통령령으로 정하는 개발진흥지구 나. 제37조에 따라 지정된 용도지구 중 해당 용도지구에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한을 지구단위계획으로 대체하기 위한 용도지구

4. 삭제 <2024. 2. 6.>

5. 도시·군계획시설입체복합구역의 지정 및 변경과 도시·군계획시설입체복합구역의 건축제한·건폐율·용적률·높이 등에 관한 사항

② 제1항에 따라 도시·군관리계획의 입안을 제안받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 한다.

③ 제1항에 따라 도시·군관리계획의 입안을 제안받은 자는 제안자와 협의하여 제안된 도시·군관리계획의 입안 및 결정에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 제안자에게 부담시킬 수 있다.

④ 제1항제3호에 따른 개발진흥지구의 지정 제안을 위하여 충족하여야 할 지구의 규모, 용도지역 등의 요건은 대통령령으로 정한다.

⑤ 제1항부터 제4항까지에 규정된 사항 외에 도시·군관리계획의 제안, 제안을 위한 토지소유자의 동의 비율, 제안서의 처리 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

 

국토계획법 시행령 제19조의2(도시·군관리계획 입안의 제안) 제2항

② 법 제26조제1항에 따라 도시·군관리계획의 입안을 제안하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 토지소유자의 동의를 받아야 한다. 이 경우 동의 대상 토지 면적에서 국·공유지는 제외한다. <개정 2022. 1. 18., 2024. 7. 30.>

1.       법 제26조제1항제1호 및 제5호의 사항에 대한 제안의 경우: 대상 토지 면적의 5분의 4 이상

2.       법 제26조제1항제2호 및 제3호의 사항에 대한 제안의 경우: 대상 토지 면적의 3분의 2 이상

정리하면, 법 제26조 제1항 제2호(지구단위계획)가 "무엇을 제안할 수 있는지"를, 제5항이 "동의 비율은 시행령으로 정한다"는 위임을, 시행령 제19조의2 제2항 제2호가 "3분의 2 이상"이라는 수치를 각각 담당합니다.

 

 

2. 적용방안

실무에서는 "무엇을 분모로, 무엇을 분자로 잡느냐"가 전부입니다. 아래 순서대로 확인하면 동의율 산정에서 생기는 다툼을 대부분 줄일 수 있습니다.

① 동의율은 면적으로 계산합니다

시행령은 "대상 토지 면적의 3분의 2 이상"이라고 정하고 있으므로, 토지소유자 머릿수가 아니라 동의한 소유자가 가진 토지의 면적 합계로 판단합니다. 소유자 수가 과반에 못 미쳐도 대규모 필지 소유자가 동의하면 요건을 충족할 수 있고, 반대로 소유자 대다수가 동의해도 면적이 부족하면 요건을 채우지 못합니다.

 

② 국·공유지는 분모에서 뺍니다

시행령 제19조의2 제2항 후단에 따라 국·공유지는 "동의 대상 토지 면적"에서 제외됩니다. 구역 안의 도로, 하천, 공공청사 부지 등 국·공유지 면적을 먼저 빼고 남은 사유지 면적을 기준으로 3분의 2를 계산합니다.

구분	면적(㎡)	비고
제안 구역 총면적	30,000	지구단위계획구역(안) 전체
국·공유지(도로·구거 등)	4,500	분모에서 제외
동의 대상 토지 면적	25,500	30,000 − 4,500
필요한 동의 면적	17,000 이상	25,500 × 2/3

위 예시에서 구역 전체 면적(30,000㎡)의 3분의 2인 20,000㎡를 기준으로 잡으면 필요 이상으로 동의를 받게 되고, 반대로 국·공유지를 동의 면적에 끼워 넣으면 요건 미충족이 됩니다.

③ 동의 대상은 지구단위계획구역 안의 토지만입니다

구역 밖이지만 용적률·높이 완화로 일조나 교통 영향을 받는 인접 토지 소유자의 동의까지 받아야 하는지가 문제된 적이 있습니다. 법제처는 구역 내 토지만 해당한다고 회신했습니다(법제처 24-0343, 2024. 6. 19.). 근거는 다음과 같습니다.

• 문언: "대상" 토지란 지구단위계획 수립·변경의 목적이 되는 지역, 즉 지구단위계획구역을 가리킨다.

• 입법 취지: 동의 요건은 계획 결정으로 재산권이 직접 제한되는 토지소유자의 침해 논란을 줄이려는 것이므로, 직접 영향을 받는 구역 내 토지로 한정하는 것이 맞다.

• 집행 가능성: 구역 밖 동의 대상의 범위를 특정할 기준이 없어 혼란이 생긴다.

• 대체 절차: 구역 밖 이해관계인의 의견은 입안권자의 주민의견청취(법 제28조) 단계에서 반영된다.

따라서 실무에서는 구역계(경계선) 안의 필지만 토지조서에 올려 동의율을 산정하면 됩니다. 다만 법제처 해석은 법원 판결과 같은 기속력은 없으므로, 입안권자(시·군·구)가 다른 기준을 요구하는지 사전 협의 때 확인해 두는 것이 안전합니다.

④ 같은 조문 안의 5분의 4 요건과 구분합니다

제안 사항(법 제26조 제1항)	동의 요건(시행령 제19조의2 제2항)
제2호 지구단위계획구역 지정·변경, 지구단위계획 수립·변경	대상 토지 면적의 3분의 2 이상(제2호)
제3호 산업·유통개발진흥지구 등 용도지구 지정·변경	대상 토지 면적의 3분의 2 이상(제2호)
제1호 기반시설 설치·정비·개량	대상 토지 면적의 5분의 4 이상(제1호)
제5호 도시·군계획시설입체복합구역 지정·변경	대상 토지 면적의 5분의 4 이상(제1호)

지구단위계획 제안에 기반시설 설치를 별도의 도시·군관리계획 사항으로 함께 제안하는 경우, 그 부분에는 5분의 4 요건이 적용될 여지가 있습니다. 제안 내용을 어떤 호로 분류할지 입안권자와 미리 정리해 두는 것이 좋습니다.

⑤ 개정 연혁을 확인하고 인용합니다

법 제26조 제1항 제4호(입지규제최소구역)는 2024. 2. 6. 법 개정으로 삭제되었고, 시행령 제2항 제2호의 대상도 2024. 7. 30. 개정으로 "제2호부터 제4호까지"에서 "제2호 및 제3호"로 바뀌었습니다. 법제처 24-0343 해석은 개정 전 문구를 대상으로 했지만, 지구단위계획(제2호) 부분은 그대로이므로 결론은 현행 조문에도 그대로 적용할 수 있습니다. 블로그나 제안서에 옛 문구를 그대로 옮기지 않도록 주의하세요.

⑥ 동의율 충족은 제안 요건일 뿐, 반영을 보장하지 않습니다

동의 요건을 갖추면 적법하게 제안할 수 있을 뿐, 입안 여부는 입안권자가 계획의 타당성을 검토해 판단합니다. 입안권자는 처리 결과를 제안자에게 알려야 하고(법 제26조 제2항), 입안·결정 비용의 전부 또는 일부를 제안자와 협의해 부담시킬 수 있습니다(같은 조 제3항). 처리 기한(시행령 제20조)과 제안서 세부 절차(국토교통부 고시)도 함께 확인해야 합니다.

⑦ 여러 단지를 묶어 제안하는 경우

두 단지를 하나의 지구단위계획구역으로 묶어 제안한다면, 법령 문언상으로는 구역 전체를 합산해 3분의 2를 계산하는 것이 원칙입니다. 다만 한 단지의 동의만으로 요건이 채워지는 구조라면 단지별로 따지자는 반론이 나올 수 있으므로, 실무에서는 양쪽 기준을 모두 충족해 두는 것이 안전합니다.

합산이 원칙인 이유. 시행령 제19조의2 제2항 제2호는 단지별·필지별 구분 없이 "대상 토지 면적의 3분의 2 이상"이라고만 정합니다. 법제처 24-0343 해석에 따르면 "대상"은 지구단위계획구역을 가리키므로, 두 단지가 하나의 구역·하나의 계획으로 묶이면 그 구역 전체가 대상 토지가 됩니다.

단지별로 보자는 반론. 법제처는 기반시설 두 개를 함께 제안한 사안에서 5분의 4 요건을 시설 부지별로 각각 갖춰야 한다고 회신했습니다(법제처 24-0539, 2024. 7. 24.). 별개 대상을 동시에 제안하든 따로 제안하든 요건을 달리 볼 이유가 없고, 합산하면 큰 부지의 동의만으로 작은 부지 소유자의 의사가 무시되는 왜곡이 생긴다는 이유였습니다. 제1호(기반시설) 사안이라 지구단위계획에 바로 적용되지는 않지만, 같은 논리가 단지 통합에도 그대로 들어맞습니다.

구분	A단지	B단지	합계
대상 토지 면적(㎡)	20,000	8,000	28,000
동의 면적(㎡)	20,000	0	20,000
동의율	100%	0%	약 71%

위 예시처럼 합산 기준(3분의 2)은 충족해도 B단지는 아무도 동의하지 않은 상태가 될 수 있습니다. 입안권자는 이런 구조라면 단지별 동의를 요구하거나 계획 타당성 단계에서 문제 삼을 가능성이 높습니다.

구분 기준과 대응

• 하나의 구역, 하나의 통합 계획(공동 기반시설, 통합 배치, 용적률 일괄 관리 등)이라면 합산 3분의 2가 원칙입니다.

• 두 개의 구역(또는 각각 독립된 계획)을 한 제안서에 함께 내는 경우에는 구역별로 각각 3분의 2를 갖춰야 한다고 볼 가능성이 큽니다.

• 가장 안전한 방법은 합산 기준과 단지별 기준을 모두 3분의 2 이상으로 확보하는 것입니다. 산정 방식은 사전 협의 때 입안권자에게 확인하고, 가능하면 문서로 회신을 받아 두세요.

• 아파트 단지 대지는 구분소유자 공유(대지권)이므로, 동의 면적은 동의한 소유자의 대지지분 면적을 합산하는 방식이 일반적입니다. 이 산정 방식도 함께 확인합니다.

• 재건축 등 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 정비사업으로 묶는다면 국토계획법이 아니라 그 법의 입안 제안·조합설립 동의 요건(토지등소유자 수, 동별 요건 등)이 적용됩니다.

 

 

실무 체크리스트

• 구역계(안)를 먼저 확정하고, 구역 안 전체 필지의 토지조서(지번·지목·면적·소유자·국공유 여부)를 작성했다

• 소유자는 최신 등기사항전부증명서로 확인했다

• 국·공유지 면적을 분모에서 뺐다

• 동의 면적 합계가 (총면적 − 국·공유지) × 2/3 이상인지 계산했다

• 공유토지·집합건물 대지 등의 동의 산정 방식과 동의서 서식(인감 날인 여부 등)을 입안권자와 확인했다

• 기반시설 등 5분의 4 요건 사항이 섞여 있지 않은지 분류했다

• 제안서에 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부했다

 

마무리

지구단위계획 주민제안의 토지면적 요건은 "구역 안 사유지 면적의 3분의 2 이상" 한 줄로 요약됩니다.

 

 

지구단위계획 주민제안의 토지면적 동의 요건.docx

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